A PEC DA REFORMA TRIBUTÁRIA E O DESENVOLVIMENTO REGIONAL

NOTA TÉCNICA

Responsável: Gerson Teixeira

Brasília, em março de 2008

Apresentação

O governo encaminhou ao Congresso Nacional proposta de emenda constitucional visando a alteração de vários dispositivos da ordem tributária nacional. Com esta proposta de reforma o governo visa objetivos de suma importância para o futuro do país. São esperados os efeitos virtuosos da simplificação do sistema tributário, da extinção da guerra fiscal entre os Estados, da desoneração tributária, da correção das distorções dos tributos sobre bens e serviços e do aperfeiçoamento da política de desenvolvimento regional.

Em síntese e, em tese, a iniciativa intenta maior harmonia e qualificação das relações federativas nesta seara na perspectiva da justiça e da racionalidade da administração tributária e da instituição de um novo perfil para a política tributária nacional que capacite a economia brasileira para um ciclo longo de desenvolvimento econômico sustentável.

Trata-se de uma empreitada ambiciosa face, não apenas a enorme complexidade da matéria e dos interesses em disputa mas, principalmente, o ambiente pouco cooperativo no Congresso, para empreendimentos desta envergadura, por parte dos setores da oposição.

A reforma tributária constitui exemplo singular de tema sobre o qual não há dissenso sobre a compreensão da sua essencialidade para os interesses superiores do país. Mas, desde que satisfeitos os interesses corporativos e políticos particularistas de cada segmento da sociedade. Não é à toa que a reforma foi frustrada nas vezes tentadas.

Todavia, com razão, o governo aposta na singularidade positiva do atual momento do país para acreditar na possibilidade de êxito desta nova tentativa de reformar os dispositivos constitucionais da ordem tributária.

Com efeito, sem as repercussões econômicas degenerativas da crise fiscal vivenciadas desde a década de 1980 e ante o atual cenário de crescimento da economia e de performances sem precedentes da receita tributária, ampliam-se sobremaneira as chances da reforma e, portanto, da constituição, no país, de uma estrutura tributária que capacite o Brasil para os desafios contemporâneos, internos e externos.

São vários os dispositivos da Constituição Federal relacionados ao sistema tributário objeto da Proposta de Emenda Constitucional enviada pelo governo.

Neste texto, nos ateremos às alterações que pretendem estabelecer um novo modelo de política de desenvolvimento regional no país, especialmente com vistas a subsidiar as ações dos setores políticos e segmentos sociais alinhados com as causas democráticas e populares das regiões mais pobres do país.

1. Recuperação Histórica Sumária da Política de Desenvolvimento Regional

Até à promulgação da atual Constituição Federal, a pretendida política de desenvolvimento regional no Brasil se resumia aos mecanismos de renúncia fiscal pela União para a atração dos grandes investimentos capitalistas notadamente nas áreas de atuação da Sudam e da Sudene. Foram bilhões de dólares de recursos públicos que migraram para projetos de grandes empresas nacionais e estrangeiras naquelas regiões (fantasmas, em muitos casos).

Os resultados dispensam comentários tamanhas as evidências do fracasso desta política traduzido em indicadores notáveis de sub-desenvolvimento, corrupção, miséria e devastação ambiental.

Coincidindo com o fim do regime militar e a progressiva restauração das liberdades políticas, a Constituição de 1988 incorporou mudança significativa no modelo de desenvolvimento regional. Em adição ao sistema de redução do Imposto de Renda para os grandes empreendimentos, o Estatuto Federal incluiu no art. 159, I, “c” do estatuto federal, a definição da destinação de 3% das receitas do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados para o financiamento dos setores produtivos das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

A Lei nº 7.827, de 1989 regulamentou este dispositivo constitucional instituindo os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, cujo texto, consistente com os discursos democratizantes da Constituinte apresentou avanços incontestes dos seus enunciados na direção da democratização do acesso a esses recursos.

No entanto, ainda que bastante razoável, no mérito, o texto da lei, mostrou-se pouco específico e omisso em alguns dos seus dispositivos fundamentais para a garantia da consonância da sua execução aos seus propósitos. Assim, desde o início da aplicação da Lei, a própria cultura institucional excludente gerou enormes obstáculos para o benefício efetivo dos setores da micro e pequena empresa e da pequena produção rural daquelas regiões.

Não foi por outra razão que, já no início da execução dos Fundos, os trabalhadores rurais da Região Norte do país (em especial, os do estado do Pará), organizados pelas suas federações estaduais, deflagraram pressões políticas radicalizadas visando o resgate dos propósitos do FNO, no caso.

Pode-se afirmar que, atualmente, a razoável participação dos agricultores familiares e dos assentados em projetos de reforma agrária nos recursos dos FNO, FNE e FCO decorreu das lutas de massa conduzidas por estes trabalhadores.

Em resumo, no período atual o Brasil possui uma política de desenvolvimento regional baseada em financiamentos através de créditos dos fundos constitucionais de financiamento do FNE, FNO e FCO e da aquisição de debêntures de empresas, através da alocação de recursos orçamentários destinados aos fundos e desenvolvimento do Nordeste (FDNE) e da Amazônia (FDA).

2. A PEC da Reforma Tributária e o Novo Modelo

Proposto de Desenvolvimento Regional

A proposta de reforma tributária enviada pelo governo ao Congresso cria as condições para a coordenação centralizada da política de desenvolvimento regional com a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (art. 159,II,”c”), o qual pretende reunir o conjunto dos instrumentos da referida política.

O orçamento deste Fundo será formado por 4.8% do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e sobre produtos industrializados e, como novidades, das receitas decorrentes do imposto sobre as grandes fortunas e de um novo imposto proposto para compor o inciso VIII, do art. 153 da Constituição e que incidirá sobre as “operações com bens e prestações de serviços, ainda que as operações e prestações se iniciem no exterior”.

A nova redação proposta para o inciso IV, do art. 161 da C.F, estabelece que uma Lei Complementar definirá as normas para a aplicação e distribuição dos recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, os quais observarão a seguinte destinação:

a) no mínimo sessenta por cento do total dos recursos para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Ou seja, no mínimo 60%  dos recursos do Fundo serão aplicados nos programas atualmente existentes;

b) aplicação em programas voltados ao desenvolvimento econômico e social das áreas menos desenvolvidas do País;

c) transferências a fundos de desenvolvimento dos Estados e do Distrito Federal, para

aplicação em investimentos em infra-estrutura e incentivos ao setor produtivo, além de outras finalidades estabelecidas na lei complementar.

Vê-se, pois, que são propostas mudanças significativas no modelo atual da política de desenvolvimento regional centrada no fomento aos setores produtivos através dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste e nas aquisição de debêntures de empresas via os fundos e desenvolvimento do Nordeste (FDNE) e da Amazônia (FDA).

O novo modelo propõe:

(i) a extensão da política de desenvolvimento regional para as áreas mais carentes das regiões sul e sudeste, nos limites dos recursos antes mencionados;

(ii) a destinação de 40% dos recursos previstos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional para finalidades diversas das atuais, i.e, em programas não creditícios voltados ao desenvolvimento econômico e social das áreas menos desenvolvidas do País (art. 161, IV, “b”), bem como em transferências a fundos de desenvolvimento dos Estados e do Distrito Federal, para aplicação em investimentos em infra-estrutura e incentivos ao setor produtivo, além de outras finalidades estabelecidas na lei complementar (art. 161, IV, “c”).

Em tese, esta ampliação do escopo da política regional é bastante razoável. Em primeiro lugar, a destinação de 5% dos recursos para as áreas mais carentes do sul e sudeste constitui medida acertada já que, em algumas destas áreas, os respectivos IDHs mostram-se nivelados aos de áreas de pobreza extrema nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

De outra parte, também parece razoável a idéia de que o desenvolvimento não aflora apenas com a destinação de crédito aos setores produtivos como ocorre atualmente com a política de desenvolvimento regional.

Assim, é positiva a proposta destinando 40% dos recursos do Fundo para outras atividades importantes para o desenvolvimento das forças produtivas internas. Todavia, conforme demonstraremos, na sequência, a contrapartida da destinação de recursos para infra-estrutura e para programas voltados ao desenvolvimento econômico e social será a queda acentuada dos recursos a serem disponibilizados aos setores produtivos via os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, e do FDA e FDNE. Seria o caso de questionar: a desaceleração do apoio direto aos setores produtivos especialmente num momento expansivo da economia potencializará o desenvolvimento regional? Subjacente a esta questão e para a reflexão dos setores da micro e pequena empresa e dos agricultores familiares e camponeses cabe indagar: no cenário de redução da oferta destes recursos quais os segmentos que serão mais penalizados?

Ademais,  a PEC, ao incluir ente os objetos do desenvolvimento regional os programas voltados ao desenvolvimento econômico e social ‘abre o leque’ em demasia, o que tende a provocar mudanças de ações a cada governo e assim incorrendo-se em riscos de descontinuidade política, fragmentação e despotencialização no uso desses recursos, em prejuízo, pois, dos objetivos do desenvolvimento.

Quanto à possibilidade de transferência, ao Distrito Federal e aos Estados, de parte dos 40% dos recursos do Fundo, para investimentos em infra-estrutura, trata-se de medida meritória, desde que tais investimentos estejam integrados aos demais programas de desenvolvimento regional. Vale lembrar que, no caso dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste esta possibilidade já é autorizada pelo §1º, do art. 4º, da Lei nº 7.827, de 1989, mesmo para empresas públicas não-dependentes de transferências financeiras do Poder Público.

Conforme dito, antes, por força do disposto no art. 161, IV, da proposta de reforma tributária, haverá a necessidade de uma lei complementar para regulamentar a nova configuração da política de desenvolvimento regional. Esta lei, além das finalidades acima assinaladas irá definir a repartição dos recursos (principalmente entre as regiões) e as normas para as transferências a fundos de desenvolvimento dos Estados e do Distrito Federal, para aplicação em investimentos em infra-estrutura e incentivos ao setor produtivo, além de outras finalidades.

Este mesmo dispositivo (art. 161,§2º), define que o semi-árido da Região Nordeste gozará de tratamento diferenciado e favorecido com os recursos do Fundo.

É curioso que, nos termos do §3º, deste art. 161, os organismos de desenvolvimento regionais (SUDAM, SUDENE e, provavelmente, SUDECO), observados os termos da lei complementar, terão atribuição de definir as diretrizes de aplicação, apenas, dos recursos voltados aos setores produtivos (os 60%) e daqueles destinados aos programas voltados ao desenvolvimento econômico e social das áreas menos desenvolvidas.

A proposta de reforma não amplia tais competências dos organismos regionais para a definição das diretrizes dos recursos a serem destinados aos fundos estaduais. Este fato atua em sentido contrário à proposta de coordenação unificada da gestão do Fundo.

3. Considerações específicas e complementares

·        na atualidade, os instrumentos da política de desenvolvimento regional consomem 4.1% do produto da arrecadação do IR e do IPI;

·        assim, a proposta de reforma tributária eleva os recursos para os programas de desenvolvimento regional, tanto em termos percentuais (+0.7 ponto percentual), como pela possível ampliação das fontes dos recursos;

·        todavia, para as regiões norte, nordeste e centro-oeste serão destinados 95% dos recursos totais, ou seja, 4.56%, o equivalente a 0.46 ponto percentual a mais do que hoje;

·        estas dotações para o Fundo só serão alcançadas depois de 7 anos contados a partir do ano subseqüente à promulgação da emenda constitucional. Isto, para diluir o custo fiscal da ampliação da Política de Desenvolvimento Regional. Desta forma, a emenda constitucional propõe a seguinte progressividade:

I – 4.2% no segundo ano;

II – 4.3% no terceiro ano;

III – 4.4% no quarto ano;

IV – 4.5% no quinto ano;

V – 4.6% no sexto ano;

VI – 4.7% no sétimo ano;

VII – 4.8% no oitavo ano

·        da mesma forma, os 95% dos recursos do Fundo para as regiões N, NE e CO (bem assim, os 5% para as regiões S e SE) só serão plenamente alcançados 5 anos contados a partir do ano subseqüente à promulgação da emenda constitucional, observada a seguinte progressividade:

I – 99%, no segundo ano;

II – 98%, no terceiro ano;

III – 97%, no quarto ano;

IV – 96%, no quinto ano;

V – 95%, no sexto ano.

·        exagerando no detalhamento, a PEC também determina que os 60% propostos para os setores produtivos serão alcançados também no sétimo ano subseqüente ao da respectiva promulgação, atendida a seguinte progressividade:

I - 80%, no segundo ano;

II – 76%, no terceiro ano;

III – 72%, no quarto ano;

IV – 68%, no quinto ano;

V – 64%, no sexto ano;

VI – 62%, no sétimo ano;

VII – 60%, no oitavo ano.

·        em que pese a adição de duas fontes às fontes atuais (imposto sobre grandes fortunas e o novo imposto), as projeções de recursos para o Fundo apresentadas pelo Ministério da Fazenda, consideram, apenas, as receitas previstas pelo IR e IPI[1]. É provável que este procedimento do governo revele um certo pessimismo com a homologação, pelo Congresso, do imposto sobre grandes fortunas que jamais prosperou no parlamento e, igualmente, com a imprevisibilidade do novo imposto;

·        considerando os detalhes e condições anteriores e, na hipótese, ainda (adotada nas simulações do próprio MF), que o Fundo venha a ser efetivamente irrigado com recursos do IR e IPI, vale atentar para as seguintes conclusões:

·        no ano de 2010, o Fundo contará com 4.2% das receitas com estes tributos:

·        para as regiões N, NE e CO, serão destinados 99% dos 4.2%, ou seja, 4.15% (basicamente o que é hoje);

·        para financiamento aos setores produtivos, serão destinados 80% dos 4.15%, o que equivalerá a 3.32% da arrecadação gerada pelo IPI e pelo IR;

·        conclui-se, então, caso aprovada a PEC, que em relação à situação atual (4.1% de recursos), em 2010 os Fundos Constitucionais, o FDA e o FDNE, juntos, disporão de um volume de recursos 0,78 ponto percentual inferior;

·        admitamos, também, que se mantenha a atual repartição desses recursos, de 73% para os fundos constitucionais e de 27% para FDA e FDNE;

·        na hipótese anterior, ao invés dos 3% do IPI e IR atualmente destinados aos FNO, FCO e FNE, por exemplo, seriam destinados 2.42% e os destinados aos FDA e FDNE, ao invés de 1.1%, seriam equivalente a 0.9% das receitas do IR e IPI;

·        ainda a título de ilustração, se as condições acima já estivessem valendo para 2008, significaria que os repasses para estes três Fundo previstos para este ano, ao invés de cerca de R$ 5.5 bilhões como se estima, seriam de 4.4 bilhões.

·        no ano de 2.016 quando estarão valendo as condições definitivas propostas pela PEC, ou seja: 4.8% das receitas do IR e do IPI, 95% dos quais para as regiões N,NE e CO, e que 60% desses recursos estejam indo para os setores produtivos, os FNO, FNE, FCO, FDA e FNDE, em conjunto, contarão com recursos correspondentes a 2.74%, i.e, 1.76 ponto percentual a menos do que ocorre nos dias de hoje;

·        no caso dos FNO, FNE e FCO, os recursos seriam de 2% ao invés dos 3% atuais e, para os FDA e FNDE, os recursos equivaleriam a 0,74%, contra o 1.1% atual;

·        serão perdas significativas para estes fundos em que pese o aumento de recursos para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional que destinará cerca de 1.8% dos seus recursos para os demais programas autorizados pela PEC, como infra-estrutura, programas sociais, etc..., o que corresponde exatamente aos 40% para atividades não creditícias, como infra-estrutura e outros programas de interesse sócio-econômico (1.8/4.56);

·        para as regiões sul e sudeste, os recursos partiriam de R$ 95 milhões, em 2.010, para R$ 730 milhões a partir de 2.016, considerando as projeções atuais de crescimento do PIB e das receitas tributárias;

·        vale enfatizar que as simulações acima estão ancoradas em receitas para o Fundo provenientes do IR e IPI (conforme procedimento do próprio MF acima enfatizado), ou seja, não levam em conta as possibilidades de ingressos oriundos do imposto sobre grandes fortunas e do novo imposto, antes considerado.

A configuração acima irá prevalecer a partir da aprovação da lei complementar. Até que isto ocorra, a PEC sugere que 72.9 % dos recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional sejam destinados aos FNO, FNE, FCO, o que significa por exemplo, que no ano subsequente à promulgação da PEC, não existindo a lei complementar estes Fundos serão irrigados com os 3% do IR e do IPI – a mesma proporção de hoje.

Da mesma forma, até a vigência da lei complementar, 0.67% dos recursos serão destinados ao FDNE e 0.45% para o FDA.

Por fim, vale destacar que, pela PEC, as unidades da Federação que vierem a instituir benefícios ou incentivos fiscais em desacordo com o previsto no art. 155, § 2o, XII, “g”, da Constituição não terão direito, enquanto vigorar o benefício ou incentivo, à transferência de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional para os fundos de desenvolvimento dos Estados e do Distrito Federal, nos termos do art. 161, IV, “c”, da Constituição.

4. Conclusões

·        A PEC estabelece nítido avanço conceitual no modelo de desenvolvimento regional ao ampliar a própria concepção sobre o fatores promotores do desenvolvimento e prever estímulos aos setores não produtivos que todavia são essenciais para a dinamização da sócio-economia das regiões mas pobres do país;

·        Em que pese o ponto acima, não parece uma medida razoável a redução dos recursos a serem destinados aos setores produtivos especialmente num momento de economia em fase de franco aquecimento;

·        A eventual redução em mais de 30% dos recursos para estes setores implicará em tensões políticas de forte impacto posto que a tendência é que na disputa pelos recursos os segmentos da micro e da pequena empresa e da agricultura familiar legitimamente acirrem as lutas políticas para não serem penalizados na distribuição dos recursos;

·        A sociedade civil não mereceu, do texto da PEC, qualquer menção para o protagonismo das suas instâncias de representação na discussão e definição das prioridades e diretrizes dos vários programas que integram a nova política de desenvolvimento regional;

·        A PEC avança ao destinar pequena parcela dos recursos para as regiões mais pobres do sul e do sudeste do Brasil;

·        Estão postas, portanto, as esferas de tensões para os trabalhadores, a saber: lutar por emendas na PEC que melhorem a configuração da mesma na perspectiva dos interesses dos trabalhadores, do controle e da transparência da gestão dos recursos. E, principalmente, na disputa pelo texto da lei complementar que regulamentará os dispositivos da PEC.